I Kampen om arealene undersøker og drøfter Nikolai K. Winge rettslige styringsmidler for å sikre en helhetlig utmarksforvaltning. Det er en rekke offentligrettslige lover som har betydning for hvordan arealene forvaltes.

Boken foretar et dypdykk i flere av disse lovene, og undersøker hvilke styringsmidler lovgivningen gir for å sikre at beslutninger om utbygging skjer med hensyn til andre arealinteresser.

Det er særlig tre spørsmål som er gjenstand
for analyse:

1) I hvilken grad sikrer rettsreglene at beslutninger om utbygging skjer på bakgrunn av
et solid kunnskapsgrunnlag?

2) I hvilken grad sikrer rettsreglene at det ikke gis tillatelse til utbygging som medfører store skadevirkninger på andre arealinteresser?

3) I hvilken grad sikrer lovverket at søknader om utbyggingstillatelse vurderes i lys av det totale inngrepsbildet i utmarksområdene?

For å belyse de tre hovedspørsmålene fokuserer forfatteren særlig på rettens styringsmidler ved utbygging av vindkraftverk og kraftlinjer.

Boken kan være av interesse for alle som ønsker et innblikk i lover og regler av betydning for hvordan arealene våre forvaltes.


Nikolai K. Winge er fra 1. juni 2013 ansatt som førsteamanuensis i miljørett ved Institutt for landskapsplanlegging. I løpet av det siste året har han vært ansatt som prosjektleder ved Instituttet hvor han bl. a. har hatt ansvar for utvikling av nye kurs, særlig spesialtemaer innen plan- og bygningsrett.

Sammendrag:

Dagens lovverk sikrer ikke en helhetlig arealforvaltning. Presset på utmarka øker. I utmarksområdene finnes en kompleks sammensetning av kryssende interesser. Blant annet er utmarksområdene levestedet til det meste av landets biologiske mangfold, og det er her vi finner kulturminner i dets opprinnelige miljø. Utmarksområdene er også en ressurs for forskjellige bruksformål, som friluftsinteresser, reiseliv, landbruk, skogbruk, jakt, fiske og reindrift. Samtidig er utmarka en arena for utbygging av nye tiltak av forskjellig karakter.

Et samfunn i vekst er stadig avhengig av nye områder til utbygging av veier, boliger, fritidshus, anlegg til kraftproduksjon og kraftoverføring, masseuttak og lignende.

Flere undersøkelser viser at vi stadig bygger mer i utmarksområdene og at dette skjer på bekostning av andre viktige samfunnsinteresser. Samlet sett klarer vi ikke å ivareta de verdier og hensyn Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealforvaltning.
 
Med dette som bakteppe undersøker avhandlingen om dagens rettsregler bidrar til helhetlige vurderinger av arealbruken i utmarka. Det fokuseres særlig på den rettslige reguleringen av etableringen av vindkraftverk og større kraftlinjer. Dette er utbyggingstiltak som kan være meget arealkrevende og synlige i landskapet, og som ofte skaper store interessekonflikter.

Det er flere svakheter knyttet til den rettslige reguleringen av arealforvaltningen. Blant annet er lovgivningen fragmentert med en kompleks kompetansefordeling på tvers av sektorer og mellom forskjellige beslutningsnivåer i forvaltningen. I tillegg er rettsreglene vage og sterkt skjønnspregede.

Rettens funksjon – eller manglende funksjon – som styringsmiddel i utmarksforvaltningen fører til en kamp om arealene. Kampen utspiller seg gjerne i forbindelse med utbyggingssaker, hvor de respektive forvaltningsorganer forsøker å få mest mulig gjennomslag for sine interesser. Dette fremfor beslutningsprosesser hvor myndighetene i samarbeid søker å finne løsninger som er til det beste for fellesskapets interesser.

Resultatet kan bli en «bit for bit»-forvaltning som samlet sett undergraver målet om en helhetlig arealforvaltning.

I en ny bok argumenterer 34 forskere for at vi må utvikle nye rettsregler for å ivareta natur og miljø. Boken er et resultat av konferansen Rule of law for Nature, arrangert av Forskergruppe i naturressursrett i mai 2012. Boken er utgitt ved renommerte Cambridge University Press som har begynt å publisere mer innen miljørett. En forlagsredaktør derfra deltok på konferansen. Av 50 konferanseinnlegg ble de mest visjonære bidragene valgt ut og etter tre fagfellevurderinger var kontrakten i havn, forteller redaktøren, professor Christina Voigt. Voigt håper at boka kan stimulere til videre forskning, nytenking og diskusjon, men også at beslutningstakere og miljøaktivister kan ha nytte av den.

Miljørett ved en skillevei

Miljørettslige normer finnes både på nasjonalt, regionalt og internasjonalt nivå, men resultatet av konvensjoner og lover er ikke nødvendigvis bedre miljøkvalitet. Dette var utgangspunktet for konferansen Rule of Law for Nature. Vi stilte oss spørsmål som: Hva er det med miljøretten som ikke fungerer? Hva er utfordringene? Bokas første kapittel, skrevet av Naturressursgruppas første leder, Hans Chr. Bugge http://www.jus.uio.no/ior/personer/vit/hcbugge/index.html gjennomgår grunnelementer og problemer i miljøretten.

Naturen er kompleks og sårbar. Den følger sine egne lover. Vi kan bare regulere menneskenes atferd og er avhengig av at ildsjeler kjemper for naturen. Mange små tiltak kan til sammen gi utilsiktede effekter. Miljøhensyn veies mot andre samfunnsinteresser og taper ofte fordi det er vanskelig å sette en pris på miljøet. Dette er grunnleggende dilemma.

Miljøet har både en tidsdimensjon og en geografisk dimensjon, noe som stiller jussen overfor utfordringer. Det kan ta lang tid mellom f.eks. miljøskadelige utslipp og synlige konsekvenser. Konsekvensene kan også oppstå for andre mennesker langt borte, f.eks. når havet stiger eller utslipp spres med havstrømmer. Utfordringen er hvordan vi kan ivareta miljøets egenart i lovverket.

Rettsregler for naturen: Nye dimensjoner og ideer

I boken legges det frem forskjellige metoder og tilnærminger for å øke rettsikkerheten for miljøet. For eksempel er proporsjonalitet et viktig rettsprinsipp når det gjelder statens maktutøvelse over borgerne. Dette kan utvides til økologisk proporsjonalitet, dvs. at prinsippet utvides til å gjelde statens utøvelse av myndighet som får konsekvenser for naturen, mener Gerd Winter, professor ved Bremen Universitet.

En annen tilnærming er å integrere konkrete bærekraftighetsmål i grunnloven. Sør-Afrika har gjort akkurat dette, noe som gir disse lovreglene en overordnet status i forhold til andre lover. Da fungerer de også mer effektivt.

Bærekraftig utvikling er et hyppig brukt begrep, men det hevdes ofte at det er uklart hva begrepet innebærer. Tar man bærekraft på alvor med tanke på fremtidige generasjoner, må man respektere økologiske grenser. Disse grensene har naturvitenskapen allerede definert, både lokalt og globalt. Grensene gir konkret innhold i bærekraftighetsbegrepet og konkrete retningslinjer for handling. Her ligger naturvitenskapen flere hestehoder foran jussen, påpeker Voigt.

Froukje Maria Platjouw  http://www.jus.uio.no/ior/personer/vit/froukjep/index.html argumenterer for at skal vi ta en økologisk tilnærming på alvor, må vi få et koherent rettslig system. Sektorlovgivning og sektorinteresser er et hinder for en juridisk tilnærming som ivaretar økosystemene. Chinweze,  Jideani (Nigeria) og Abiola-Oloke (Benin) skriver om hvordan tradisjonelle normer og verdier i Sub-Sahara sikrer at økosystemet gir levebrød fra generasjon til generasjon. Også i moderne samfunn kan jussen lære av å studere hvordan tradisjonelle samfunn gjennom sedvanerett har forvaltet naturressurser på en bærekraftig måte.

Naturens rettigheter

Tradisjonell jus har tatt utgangspunkt i menneskenes behov for naturressurser, i tråd med klassisk økonomisk teori.  Land som Equador, Bolivia, Argentina og New Zealand har begynt å tildele naturen egne rettigheter - som for eksempel retten til ikke å bli forurenset -  bygd blant annet på rettstenking hos urbefolkninger. Dette bør gi grunnlag for et økosentrisk rettsparadigme som ivaretar planeten og biosfæren, både når det gjelder bruk og å avstå fra å bruke naturressurser.

Rettsregler for naturen: Prosedyrespørsmål

Massimiliano Montini fra universitetet i Siena, foreslår det han kaller en helhetlig vurdering av bærekraft for nye tiltak og prosjekter, både i forkant og etterpå. Annika K Nilsson fra Stockholms Universitet argumenterer for at brudd på miljølovgivning må få strengere sanksjoner. I mange land blir ikke slike lovbrudd tatt alvorlig, selv om man har prinsippet om at forurenser skal betale. Straffen må være mer avskrekkende, som høyere gebyrer og fengsel.

Markedets rolle: Grønn økonomi er ikke nok

Rio + 20-konferansen i 2012 lanserte ideen om en grønn økonomi. Men vi må tenke økonomisk utvikling med kvalitet istedenfor kvantitet, for å skape et bærekraftig samfunn. Satser man på økonomisk vekst uten å spørre om formålet med veksten, er det ikke bærekraftig. Selv med grønn økonomi, kan ikke næringslivets behov for kontinuerlig vekst definere utviklingen, mener Rebecca M Bratspies fra City University of New York...

Rettsregler for havets allmenning

Sju tideler av jordas overflate er hav, men vi har et begrenset rettslig rammeverk for det marine miljøet. Det gjelder særlig utenfor statenes grenser, 12 nautiske mil eller 200 mils økonomisk sone. Det er behov for å utvide beskyttelsessfæren for marine ressurser i den globale havallmenningen.

USA har gjennom ‘Public Trust Doctrine’ utviklet sedvanerett for at staten skal forvalte offentlige goder på forsvarlig måte, slik at de tas vare på for all framtid. Statene bør også få et ansvar for å ta vare på havets allmenning.

-Er det utvikling av jussen for å sikre økologisk bærekraft eller håndheving av jussen som er den største utfordringen?

-Juridiske regler utvikles gjennom forhandlinger og kompromisser, der forskjellige interesser avveies, forklarer Voigt. – Men rettsreglene må tolkes på en dynamisk måte. Domstolene er ofte konvensjonelle og tilbakeholdne. Rettsstaten – med prinsipper som rettssikkerhet, forutsigbarhet, bli hørt i en rettslig prosess, respekt og integritet – står sentralt i demokratiske land. Prinsippene brukes på statens forhold til borgerne, men her bør vi også inkludere miljøet. Gi også naturen rettssikkerhet! sier professor Voigt.

En engasjert jussprofessor

–Det er mulig å bruke juss til å endre samfunnet i mer bærekraftig retning, mener Voigt, som også er styremedlem i organisasjonen Concerned Scientists Norway. Hun ønsker å påvirke politikken gjennom å peke på muligheter innen jussen. I tillegg til flere akademiske verv har hun også vært rådgiver for miljøorganisasjoner og Miljøverndepartementet.  Hun har jobbet for den norske regjeringens internasjonale klima- og skoginitiativ og var FN-klimaforhandler for REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries) http://www.regjeringen.no/nb/dep/kld/kampanjer/regjeringens-klima--og-skogprosjekt.html?id=733947

Under klimatoppmøtet i Warszawa i høst var Voigt norsk forhandlingsleder for regnskogsbevaring i utviklingsland. - Det var utrolig spennende og et stort ansvar, forteller hun. – Det ble tatt flere beslutninger og finansiering av REDD ble sikret, noe som betyr mye for satsinga i utviklingsland. Vi kom i mål – et stort skritt videre! Se:  http://www.regjeringen.no/nb/dep/kld/pressesenter/pressemeldinger/2013/gjennombrudd-i-klimaforhandlingene-om-re.html?id=746278

Praktisk erfaring gir akademisk tyngde

-For meg er det viktig både å ha en rolle i akademia og der internasjonal miljørett blir utformet. Det gir også større akademisk tyngde. Studentene ser at jeg har praktisk erfaring fra prosessene i internasjonal miljøpolitikk. Også for forskningen er det en fordel med dybdekunnnskap om de politiske prosessene. Det gir konkrete problemstillinger for min akademiske forskning og gjør den mer relevant. Det er viktig å skrive om de riktige tingene til riktig tid, slår Christina Voigt fast.

Bidragsytere

Bidragsytere i boka har bred erfaring, både fra akademia, praksis, forvaltning og ledelse.

Hans Christian Bugge, Edith Brown Weiss, Nicholas A. Robinson, Klaus Bosselmann, Cormac Cullinan, Gerd Winter, Louis Kotze, Christina Voigt, Froukje M. Platjouw, Anastasia Telesetsky, Chinweze Chizoba, Jideani Chukwuemeka, Gwen Z. Abiola-Oloke, Jan G. Laitos, Linda Sheehan, Massimiliano Montini, Annika K. Nilsson, Christina Verones, Rebecca M. Bratspies, Surya Deva, Tore Henriksen, Robin Warner, Mary Turnipseed, Michael C. Blumm, Duncan E. J. Currie, Kristina M. Gjerde, Peter Sand, Mary C. Wood, Julie A. Hambrook Berkman, Ryke Longest, Gail Osherenko, Stephen E. Roady, Raphael D. Sagarin, Larry B. Crowder.

Kilde:

Kirsti Aarseth

Publisert 10. des. 2013, UiO, Det juridiske fakultet.