For dere som ikke er kjent med «Forum for natur og friluftsliv» (FNF-Hedmark), representerer organisasjonen: Hamar og Hedemarken Turistforening, Finnskogen Turistforening, Norsk Folkesportforbund,
Glåmdal krets av Norges Speiderforbund, Hedmark Orienteringskrets, Norsk Ornitologisk forening, avd. Hedmark, Naturvernforbundet i Hedmark, Hedmark krets av Norges Speiderforbund og NJFF-Hedmark. Her følger deres samlede klage på konsesjon
til Kjølberget vindkraftverk.
Forum for Natur og Friluftsliv
Hedmark
Norges Vassdrags- og Energidirektorat
Postboks 5091, Majorstuen
0301 OSLO
Klage på konsesjon til Kjølberget vindkraftverk, Våler kommune
Det vises til brev, datert 27.06.2014, angående orientering om vedtak om konsesjon for Kjølberget vindkraftverk i Våler kommune i Hedmark. Videre vises det til kontakt
med NVE vedrørende utsettelse av klagefristen.
Mål om fornybar energi
Et av hovedargumentene for å gi konsesjon til vindkraftanlegget er at det er en del av Regjeringens mål om fornybar energi. Det henvises til at Norge har skrevet under EUs fornybardirektiv og dermed
forpliktet seg til å ha en fornybar andel på 67,5 % i 2020. For å nå dette har man satt opp enda et mål om grønne sertifikater som NVE også henviser til. Målet om grønne sertifikater sier at Norge og
Sverige skal sette i gang 26,4 TWh fornybar produksjon i perioden 2012-2020. I følge SSB kan Norge med dagens forbruk nå fornybardirektivet bare med hjelp av de grønne sertifikatene. Med den økning i forbruk vi har hatt de siste
årene vil vi komme like under fornybardirektivet om vi bare tar sikte på å tilfredsstille fornybardirektivet med de grønne sertifikatene.
Fornybardirektivet kan ikke bare nås ved hjelp av å øke produksjonen, men også ved å gjennomføre energieffektiviseringstiltak. Gjennom flere utredninger er det vist tilstrekkelig stort potensiale
til at det er gode muligheter å oppfylle kravet om 67,5 % fornybarandel uten å bygge ut enda mer ny kraft med konsekvenser for naturmiljøet. FNF-Hedmark mener at man må se tiltak for energieffektivisering som en vesentlig del av arbeidet
med å tilfredsstille fornybardirektivet, men dette er ikke vurdert i NVEs konsesjonsvedtak.
I tillegg er målet med
de grønne sertifikatene nådd eller nesten nådd. Det finnes i dag ingen samlet statistikk over konsesjoner som kan få eller har fått grønne sertifikater, men vi har en del materiale til å kunne vurdere dette. Det
er nå gitt konsesjon til over 15 TWh fornybar energi som kan få grønne sertifikater i Norge, både vind- og vannkraft. Av dette er drøyt 5 TWh til klagebehandling, og dermed ikke endelig avgjort. I Sverige har de ikke oversikt
over konsesjoner gitt til vannkraft og biobrensel, men prognoser tilsier at de kommer til å bygge ut 5 TWh biobrensel til 2020. I tillegg viser en oversikt over vindkraft at de har gitt endelig konsesjon til å bygge ut over 12 TWh som kan få
grønne sertifikater. Småskala vindkraft på under 5 MW er ikke med i statistikken for noen av landene. Dette betyr at det pr. i dag, med det vi har oversikt over, bare er igjen 4 TWh å gi endelig konsesjon til i Norge og Sverige, for
å nå målet for de grønne sertifikatene innen 2020.
Dette vil med andre ord si at målsettinga for
de grønne sertifikatene i hovedsak allerede er nådd gjennom de eksisterende konsesjonene, slik at hensynet til å oppfylle målet for de grønne sertifikatene er et svakt argument for å gi konsesjon til nye, store og konfliktfylte
vindkraftanlegg i Hedmark.
Biologisk mangfold
Naturmangfoldloven
Naturmangfoldlovens målsetning er å hindre ytterligere tap av biologisk mangfold, og som et middel til å oppnå dette, sier § 12 at
det skal brukes miljøforsvarlige teknikker, driftsmetoder og lokalisering som gir det beste samfunnsmessige resultatet. Da er det viktig at hensynet til naturmangfoldet er en viktig faktor. Generelt sett skal den løsningen som er best for miljøet
velges, selv om den fører til ekstra kostnader. Det må vurderes konkret hva som gir det beste samfunnsmessige resultatet. Her vil også andre samfunnshensyn enn hensynet til naturmangfoldet trekkes inn i vurderingen. Vi kan ikke se at NVE
har gjennomført den vurderinga som Naturmangfoldlovens § 12 krever. NVE viser til målsettinger om å oppnå en viss mengde tilgjengelig energi, og da krever § 12 at det blir gjort vurderinger av alternativ, både når
det gjelder teknikker og lokalisering.
Vi vil i denne sammenhengen nevne eksempler på noen tiltak som burde vært vurdert
som følge av kravene i Naturmangfoldlovens § 12:
- Energieffektivisering som et miljømessig vesentlig bedre
alternativ, samtidig som dette som regel vil være rimeligere enn vindkraft. Strømmen som frigjøres ved effektivisering blir ofte tilgjengelig når behovet er som størst og trenger ikke kraftlinjer.
- Lokalisering av vindkraftverk til områder med mindre negative miljømessige følger. Dette kan bety områder med mindre vind, og dermed større kostnad pr. kWh, men loven krever at den løsningen
som er best for miljøet skal bli valgt, selv om den fører til større kostnader.
- Vindkraftanlegg i områder hvor den ikke er i konflikt med viktige naturverdier.
- Oppgradering av vannkraftanlegg.
Slike vurderinger er ikke konkret gjennomført
med henvisning til § 12 i Naturmangfoldloven i denne saken.
Status på mål om å bevare biologisk
mangfold
Norge har som mål at biologisk mangfold skal tas vare på i sine naturlige utbredelsesområder. Arealendringer peker seg ut som den største grunnen til at arter
er truede, 87 % av artene på rødlista i 2010 var truet på grunn av arealendringer. Dette tyder på at vi må ta større hensyn til biologisk mangfold i årene framover om vi skal oppfylle regjerningens mål på
dette feltet. FNF-Hedmark mener at kunnskapsgrunnlaget, § 8, som er framskaffet i denne saken ikke er i samsvar med de krav som følger av naturmangfoldloven. Ved kartlegging av naturmangfold må man både innhente eksisterende kunnskap
og gjøre inventeringer i området. Når store utbygginger som et vindkraftverk er i utredningsfasen holder det ikke med noen få feltdøgn, som noe av KU her bygger på. Å kartlegge forekomster av dyr og planter tar lang
tid for områder av en slik størrelse. I henhold til naturmangfoldloven skal beslutninger bygge på kunnskap om naturmangfold.
Påvirkningen på de ulike artene er stort sett konkludert med å bli liten negativ, noe det er dårlig grunnlag for å hevde. Flere av de nevnte artene i KU er skye arter, og man kan derfor anta at de vil holde seg borte fra
det eventuelle utbyggingsområdet. Det er få undersøkelser om hvordan de ulike artene påvirkes av vindkraftutbygginger, og derfor bør føre-var-prinsippet gjelde i utredningen. Den samlete belastningen av inngrep i området
kan bli stor for arter og naturtyper som både påvirkes negativt av vindkraftverk, og de øvrige eksisterende og planlagte inngrepene i området.
Den samlete belastningen av inngrep i området kan bli stor for arter og naturtyper som påvirkes av støy, ferdsel, arealinngrep og forstyrrelser. FNF-Hedmark er bekymret for denne type tenking og argumentasjon, da
man ser en bit-for-bit utbygging av natur- og friluftsområder i Hedmark og Norge, uten hensyn og noen plan for ulike arter som stadig blir presset vekk fra sine opprinnelige områder. FNF-Hedmark ønsker å minne om at Norge har undertegnet
konvensjonen om biologisk mangfold, samt at vi i henhold til Bernkonvensjonen skal ta vare på truede arter og deres leveområder.
Med bakgrunn av dette mener vi at vedtaket ikke er i henhold til nasjonale mål og internasjonale forpliktelser om å ta vare på biologisk mangfold.
Friluftsliv og landskap
Kjølberget vindkraftverk vil bli synlig fra flere friluftslivsområder og turmål i og
rundt planområdet. I planområdet kan også utøvelsen av friluftsliv påvirkes av støy, skyggekast og mulige iskast fra vindturbinene. NVE legger også til grunn at tiltaket vil påvirke bruken i området,
herunder overnattingssteder, Finnskogleden og jakt i området. Tiltaket vil endre opplevelsesverdien av friluftslivet, særlig for brukergrupper som ønsker å oppleve stillhet og urørt natur. For landskapsområdet Finnskogen
vil tiltaket ifølge KU gi middels til stor negativ konsekvens. Det er ingen tvil om at en eventuell etablering av et vindkraftverk på Kjølberget vil medføre store visuelle virkninger for landskapet rundt tiltaket. Landskapet
vil endre karakter fra et relativt urørt landskap til et landskap med store tekniske inngrep.
De viktigste negative virkningene
av vindkraftverket knyttes etter NVEs vurdering til blant annet friluftsliv og landskap. Vindkraftverket vil påvirke landskapsopplevelsen både i og utenfor planområdet, og vil prege utsikten fra flere områder. Planområdet er mye
brukt til friluftsliv, og denne bruken vil bli påvirket av fysiske inngrep, visuelle virkninger og støy. Vindkraftverket vil også påvirke landskapsopplevelsen i nærliggende friluftslivsområder. Finnskogleden er verdt å
nevne spesifikt i denne sammenhengen. Selv om bruksmulighetene ikke vil endres her, vil opplevelseskvaliteter forringes betydelig og gjøre området mindre attraktivt. Et vindkraftverk vil gi betydelige visuelle virkninger, siden anlegget vil være
godt synlig i store deler av områdene rundt.
Allikevel mener NVE at virkningene for landskap og friluftsliv ikke kan være
avgjørende argumenter mot etablering av vindkraftverket. I den forbindelse vises det til «Regionale føringer for behandling av vindkraftsaker i Hedmark», som Hedmark fylkeskommune sendte ut på høring i oktober 2013. Dokumentet
er ikke endelig vedtatt, men tar for seg føringene som fylkeskommunen legger til grunn. Her slås det fast at vindkraftutbygginger ikke bør skje i områder som har direkte influens på fjellområder, verdifulle landskapsområder
(herunder er Finnskogen nevnt) og viktige friluftsområder. Området hvor Kjølberget vindkraftverk er planlagt, oppfyller etter vår vurdering 2 av disse kriteriene. Det må også legges avgjørende vekt på å
ivareta Norges nasjonale og internasjonale miljøforpliktelser, og hvor forvaltningsskjønnet følger de instrukser som er gitt i «Retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraftanlegg» utarbeidet av Miljøverndepartementet
og Olje- og Energidepartementet i juni 2007.
FNF-Hedmark mener at et slikt utbyggingsområde ikke kan regnes som et friluftslivsområde.
Med bakgrunn i dette er NVEs vedtak ikke i henhold til St. Meld. Nr. 39 (2000-2001) som slår fast at et mål er: «Alle skal ha høve til å drive friluftsliv som helsefremjande, trivselsskapande og miljøvennleg aktivitet
i nærmiljøet og i naturen elles.».
Samlet belastning
§ 10 i naturmangfoldloven tar for seg samlet belastning. Det planlagte vindkraftverket vil være mest merkbart visuelt, og synligheten vil være stor innenfor et 10-kilometersområde. 4 store vindkraftverk i østre Hedmark
(Kjølberget, Raskiftet, Kvitvola og Songkjølen/ Engerfjellet) er planlagt, noe som medfører store arealinngrep. Selv om bare to eller tre av dem blir realisert, er dette til sammen et av de største arealbeslag i regionens historie.
Vi kan ikke se at avstanden mellom dem er stor nok til å ignorere sumvirkninger av utbyggingene, selv om dette er et hovedargument fra NVEs side. I det hele tatt er NVEs strenge avgrensning av de områder som skal konsekvensutredes etter vår
mening i strid med enhver rimelig tolkning av begrepet «landskap» (omtalt i KU-forskriften), og i strid med mange aktuelle definisjoner av «økosystem» (omtalt i NML). Naturmangfoldlovens § 10 avgrenser ikke konsekvensutredningen
til utbyggingsområdet, men til økosystemene som blir berørt.
Slik det er beskrevet i flere høringsuttalelser,
vil sumvirkninger gjøre seg gjeldende i forhold til:
- INON og andre naturområder som framstår som intakte.
- Arealkrevende arter.
- Fragmentering generelt: Bitvis nedbygging og mange små og store inngrep stykker opp habitater, økosystemer og landskap.
- Friluftsliv, landskapsopplevelse, stedsidentitet, livskvalitet: Alt dette vil påvirkes i betydelig grad, ikke bare av det enkelte utbyggingsprosjekt, men særlig av den samlede virkingen på regionalt nivå og
landskapsnivå, og av vindkraftverkene sammen med andre inngrep og aktiviteter.
- Bitvis nedbygging og oppstykking av sammenhengende naturområder er en av de aller største truslene mot norsk natur.
Dette går ikke bare ut over dyrearter som krever store arealer. Det er også en trussel mot friluftsliv og naturglede. Om vi skal beholde og videreutvikle norsk friluftsliv, både av hensyn til livskvalitet, miljøengasjement og folkehelse,
er vi avhengige av at store, sammenhengende naturområder ikke spises opp fra alle kanter. Om friluftsliv bare skal utøves i områder som er "tilrettelagt" og der det er mange brukere samtidig, er dette en trussel ikke bare mot den enkeltes
opplevelseskvalitet, men mot selve kjernen i norsk friluftskultur, og dermed mot norsk kultur overhodet.
- Opplevelse av intakte landskap er viktig for livskvalitet og stedstilknytning, både for de som bor
i et område og de som først og fremst bruker det til rekreasjon. Landskapet vil etter utbygging endre karakter, noe som vil prege naturopplevelsen på mange måter. Hvordan dette vil arte seg kan ikke fastslås på noen definitiv
og entydig måte. Fortolking og opplevelse av landskap er både subjektivt og i høy grad kulturbetinget. Det finnes imidlertid få spor av slike vurderinger i NVEs saksframstilling. I KU-prosessen er det er ikke samlet inn data fra ulike
grupper av brukere og andre som kan tenkes å ha ulike syn. Med så store friluftslivsverdier som er knyttet til Kjølberget, Finnskogen og regionen i sin alminnelighet, ville vi forvente en vesentlig grundigere studie av friluftslivet i området
enn det vi så i KU, og ikke minst en grundigere diskusjon av dette i konsesjonsdokumentene.
- NVE framholder at tapet av INON er en beskjeden del av INON i Hedmark. Som prosentregning er dette sikkert riktig.
Men hele poenget med å vurdere sumvirkninger er at selv små inngrep kan være betydningsfulle i sum. I forhold til INON er dette særlig viktig: Det er en grunn til at det har vært omfattende politisk enighet om å ta vare
på intakt natur, og det er at det er lite igjen. Selv om INON-klassifiseringen er relativt firkantet og mesteparten av kraftverket blir liggende utenfor INON, er det ingen tvil om at store deler av det berørte området har preg av å
være nokså intakte til dels med samme preg som INON-områdene (men ligger for nær skogsbilveier etc. til å havne i den kategorien). Samlet sett blir tapet av intakt natur betydelig større enn INON-regneøvelsen tilsier.
Prinsipielt om NVEs vurderinger og skjønnsutøvelse
Et helt sentralt element i NVEs saksbehandling i konsesjonssaker er vurdering av konsekvenser, og da opp mot de samfunnsøkonomiske fordeler en utbygging vil gi. Stikkordet her er selvsagt «vurdering». Vi er kjent
med at lovverket ikke gjør det mulig å overprøve rettslig det saklige innholdet i de avveininger NVE gjør, og at det er opp til OED å avgjøre om NVEs skjønnsutøvelse har vært grundig og har gitt en
rimelig konklusjon. Imidlertid stiller lovverket krav om at vurdering skal gjøres. Vi mener at begrep som «vurdering», «avveining», osv., stiller krav til systematikk, diskusjon, åpenhet og etterprøvbarhet. Flere
av NVEs viktige konklusjoner i denne saken er ikke trukket på et slikt grunnlag. Forvaltningsloven § 25 stiller krav til begrunnelse. Det er et generelt prinsipp i norsk rett at jo større inngrep, jo mer tydelig må begrunnelsen være.
Mange beslutninger presenteres etter at en har uttrykt seg omtrent slik: «Etter en samlet vurdering mener NVE at fordelene er større enn ulempene» etc., uten at vi får vite noe mer
om hvordan disse vurderingene er gjort og hvilke kriterier som er lagt til grunn (bortsett fra at en overordnet målsetting er å oppfylle «Norges fornybarforpliktelser»).
NVEs presentasjon av sin vurdering av sumvirkninger er meget sparsom, og etter vårt syn helt utilstrekkelig. Det finnes ingen kapitler for deltemaene «landskap» (slik KU-forskriften krever)
eller «økosystem» (slik NML krever). NVE redegjør ikke for hvordan en forstår disse helt sentrale begrepene, verken generelt eller i forhold til den konkrete saken. Ikke minst må det være et hovedpoeng når
en skal vurdere sumvirkninger at en vurderer den samlede påvirkningen av kjente faktorer (som er langt flere enn de som nevnes under dette punktet) på hele området (landskapet) eller økosystemet. NML § 10 setter krav om vurdering
av økosystemet som sådan. NML § 7 pålegger myndigheten å vise til hvordan denne vurderingen er gjort.
Sammendrag
Forum for Natur og Friluftsliv Hedmark klager på vedtaket om å gi konsesjon til Kjølberget vindkraftverk. Vi mener at vurderingsgrunnlaget for
enkeltvedtaket ved tildeling av konsesjonen ikke er tilstrekkelig og dermed ugyldig i henhold til forvaltningslovens § 17 (forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes). Vedtaket medfører
store arealinngrep i et stort og viktig skogområde i Hedmark. Dette vil få stor innvirkning på bevaring av urørt natur, landskap, biologisk mangfold og mulighetene til å bedrive friluftsliv i området. Vi mener at ulempene
ved vindkraftverk i høyereliggende skogområder er større enn fordelene ved å ha slike arealkrevende industrianlegg. Vi mener at de mål og forpliktelser vi har for å bevare viktige friluftsområder må gå
foran mål om fornybar energi som vi snart har oppnådd.
Mvh.
-----------------------
Christian Dufseth
Fylkeskoordinator
FNF-Hedmark
